Jakarta, Aktual.com – Dalam acara Executive Leadership Program (ELP) tanggal 25 Januari 2017, Presiden Joko Widodo mengatakan bahwa pembentukan induk usaha BUMN (holding) merupakan sebuah terobosan baru karena menjadikan modal perusahaan menjadi besar. Di sisi lain, BUMN akan lebih mudah untuk mencari pendanaan. Namun demikian, Presiden meminta pembentukan induk BUMN dilakukan penuh perhitungan dengan memperhatikan seluruh undang-undang.
Penulis menilai apa yang disampaikan Presiden sudah tepat, karena suatu niat dan tujuan yang baik perlu didukung dengan cara-cara yang baik pula. Niat, tujuan, dan cara ini pada gilirannya bagaikan satu keping mata uang yang tidak bisa dipisahkan. Apabila salah satu atau lebih dari unsur tersebut pincang, sudah barang tentu akan menghasilkan keluaran yang kurang maksimal.
Dalam kaitannya dengan rencana pembentukan enam induk usaha BUMN, kita perlu mencermati bagaimana dasar pembentukan holding sebagai payung hukum pelaksanaan aksi korporasi tersebut. Sebagaimana diketahui, pemerintah telah mengeluarkan Peraturan Pemerintah No. 72 Tahun 2016 tentang Perubahan atas PP No. 44 tahun 2005 terkait Tata Cara Penyertaaan dan Penatausahaan Modal Negara Pada BUMN dan Perseroan Terbatas. Setelah PP ini keluar, saat ini pemerintah juga sedang merancang PP yang lebih teknis sebagai basis pelaksanaan holding per sektoral.
Payung hukum pelaksanaan holding ini patut dicermati dengan seksama, mengingat saat ini terjadi pro dan kontra atau kontroversi sehubungan dengan beberapa ketentuan di dalam PP 72/2016 yang dinilai kurang memperhatikan ketentuan undang-undang yang mengatur tentang BUMN. Ketentuan di dalam PP 72/2016 yang memantik kontroversi tersebut ialah sebagaimana tertulis di dalam pasal 2A yang berbunyi: “Penyertaan Modal Negara yang berasal dari kekayaan negara berupa saham milik negara pada BUMN atau Perseroan Terbatas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (2) huruf d kepada BUMN atau Perseroan Terbatas lain, dilakukan oleh Pemerintah Pusat tanpa melalui mekanisme Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.”
Perlu digarisbawahi di dalam pasal 2A itu adalah kalimat yang menyatakan “… tanpa perlu mekanisme Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.” Sedangkan sebelum direvisi, dalam PP 44/2005 pada pasal 4 tertulis: “Setiap Penyertaan dan penambahan Penyertaan Modal Negara yang dananya berasal dari APBN dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan di bidang keuangan negara.”
Berbagai pandangan menyatakan bahwa pasal 2A itu justu bertentangan dengan Pasal 2 yang menyebutkan penyertaan modal negara dari APBN yaitu saham negara di BUMN atau Perseroan Terbatas (swasta) bersumber dari (a) Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara; (b). kapitalisasi cadangan; dan/atau (c). sumber lainnya. Kedua pasal ini terkesan bertentangan, karena mustahil jika mekanisme penyertaan modal negara dari APBN tidak memerlukan mekanisme APBN.
Bersamaan dengan itu, pasal 2A ini pun memantik reaksi dari politisi Senayan. Karena tidak melalui mekanisme APBN, sudah barang tentu ini bisa ditafsirkan melangkahi fungsi pengawasan yang dilakukan selama ini oleh DPR RI. Cara-cara seperti inilah, yang menurut penulis terlalu memaksakan. Seperti terburu-buru mengejar tayang. Suatu cara yang tidak elegan dan tidak memperhatikan arahan Presiden Jokowi seperti ditulis di awal tulisan ini.
Sejarah Berulang
Diskursu hubungan antara keuangan negara dan BUMN sesungguhnya telah berlangsung cukup lama. Dan terbitnya PP 72/2016 ini mengingatkan uji materi (judicial review) terhadap Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara pada tahun 2013. Para penggugat menilai bahwa UU Keuangan Negara tidak relevan diterapkan dalam tata kelola BUMN. Mereka menafsirkan bahwa modal negara dari APBN yang berasal dari “kekayaan negara yang dipisahkan” tidak lagi menjadi ranah keuangan negara. Karena telah masuk menjadi bagian dari modal perseroan, maka tata kelola uang tersebut mesti mengikuti UU Perseroan Terbatas.
Di sisi lain, para penggugat berdalih bahwa perlakuan hukum terhadap BUMN seperti itu menjadikan perusahaan-perusahaan pelat merah relatif tidak memiliki level of playing yang sama dengan perusahaan-perusahaan swasta (privat).
Atas permohonan uji materi itu, Mahkamah Konstitusi (MK) berdasarkan putusan Nomor 48/PPU-XI/2013 MK kesimpulan atas uji materi tersebut adalah: pertama, para pemohon tidak memiliki kedudukan hukum (legal standing) untuk mengajukan permohonan pengujian ketentuan pasal 2 huruf g dan huruf I UU Keuangan Negara karena permohonan para pemohonan tidak terkait dengan konstitusionalitas norma.
Kedua, hukum positif terkait kekayaan negara dipisahkan dan penyertaan modal pemerintah pada BUMN yang ada saat ini sangat memadai dan telah memberikan level of playing field yang equal bagi BUMN bahkan memberikan previlege bahwa negara berada di belakang BUMN. Di sisi lain, regulasi-regulasi yang ada juga secara memadai memberikan kewenangan pemerintah untuk mengawasi dan mengamankan kekayaan negara yang dipisahkan.
Ketiga, permohonan para pemohon sama sekali tidak terdapat relevansi dan sebab akibat antara hak konstitusional para pemohon dengan ketentuan pasal yang dimohonkan untuk diuji a quo sehingga dianggap bertentangan dengan pasal 23 ayat (1) dan Pasal 28 UUD 1945 dan secara nyata tidak terbukti dalam perjalanan BUMN selama ini. Keempat, bahwa ketentuan pasal 2 huruf g dan huruf I UU Keuangan Negara dan Pasal 6 ayat (1), pasal 9 ayat (1) pasal 10 ayat (1) dan ayat (3), serta pasal 11 huruf a UU BPK sama sekali tidak bertentangan dengan UUD 1945.
Penolakan MK terhadap uji materi UU Keuangan Negara di atas menjadi yurisprudensi sekaligus pintu masuk bagi evaluasi atau koreksi terhadap ketentuan-ketentuan peraturan yang dikeluarkan pemerintah terkait kedudukan BUMN dalam sistem kenegaraan kita. Karena itu, terbitnya PP No. 72/2016 penulis pandang merupakan upaya kedua yang dilakukan oleh beberapa pihak yang secara formalitas konstitusi gagal memperjuangkan pemisahan keuangan negara dan BUMN.
Perlukah?
Pembentukan holding memang penting sebagai bagian dari skema restrukturisasi BUMN. Pembentukan induk usaha ini juga bukan isu baru dalam tata kelola BUMN di Indonesia, karena telah mengemuka sejak zaman Menteri Tanri Abeng. Kita ingat, beliau pernah menyusun cetak biru penataan BUMN yang dikenal dengan istilah Reformasi BUMN Gelombang I dan Gelombang II.
Walhasil, Reformasi BUMN (1997–1998) membuahkan kinerja perbaikan BUMN, antara lain terjadi peningkatan jumlah BUMN yang sehat dari 82 buah bertambah menjadi 87 buah (dari 59,6% menjadi 68%) dari seluruh total populasi BUMN. Dari sisi pendapatan juga terjadi peningkatan, yaitu sebesar 155,2%, kemudian laba usaha meningkat sebesar 207,1%, dan laba sebelum pajak meningkat sebesar 194,1%.
Dari studi kasus tersebut, dapat dilihat bahwa holding merupakan salah satu opsi yang dirasa perlu sebagai upaya menguatkan struktur, permodalan, meningkatkan efisiensi dan koordinasi, serta memudahkan investasi. Dengan holding, ke depan BUMN dapat berangsur-angsur tumbuh secara mandiri, tanpa mengandalkan Penyertaan Modal Negara (PMN) serta semakin profesional.
Namun demikian, proses pembentukan holding perlu dikalkulasi secara matang baik dari sisi regulasi maupun teknis. Kita bisa belajar misalnya pembentukan Holding BUMN Industri Pupuk dan Semen telah berjalan saat ini, adalah hasil proses inisiasi pembentukan holding yang telah dimulai sejak tahun 1990‐an. Di mana cikal bakal pembentukan Pupuk Indonesia Holding Company (PIHC), telah dimulai sejak Pupuk Sriwijaya menjadi induk perusahaan bagi empat BUMN sektor industri pupuk pada tahun 1997.
Pemerintah perlu menentukan skala prioritas, BUMN sektor mana yang menjadi unggulan untuk diholding. Misalnya BUMN sektor pangan, sektor infrastruktur/karya dan sektor perumahan. Ketiga sektor inilah yang memiliki hubungan erat dengan misi BUMN sebagai agent of development. Sedangkan BUMN sektor energi, tambang, dan jasa keuangan perlu dilakukan kajian lagi secara mendalam oleh sebab sektor-sektor ini relatif telah memiliki kekuatan modal dan pasar tersendiri.
Sebagai penutup, holding BUMN merupakan salah satu opsi yang dapat dipilih untuk menguatkan perusahaan negara di masa depan, akan tetapi perlu menggunakan cara-cara yang elegan dan tidak menabrak peraturan dan undang-undang. Perlu kiranya pemerintah mempertimbangkan kembali ketentuan di dalam Pasal 2A PP No. 72/2016 sembari menunggu DPR RI mengesakan UU BUMN.
Ditulis oleh: Bahrullah Akbar
Guru Besar Institut Pemerintahan Dalam Negeri
Artikel ini ditulis oleh:
Eka
